Discurso de Carmelo Vidalín en el Paraninfo de la Universidad de la República

Discurso escuchado con sumo interés por parte de los presentes

Discurso escuchado con sumo interés por parte de los presentes

“El poder legislativo, al que pertenezco cumple un papel central en la democracia representativa como uno de los pilares fundamentales. Es la Institución que garantiza, la separación, el equilibrio, y un balance adecuado en la distribución del poder político, que es un principio del sistema democrático, asegura la libertad, el pluralismo, y el respeto de las minorías. Lamentablemente para el país, aunque no para el partido de gobierno, en las últimas dos legislaturas, las mayorías parlamentarias pertenecientes al oficialismo han disminuido el necesario diálogo y la negociación que siempre son beneficiosas, para, a través de la conciliación, llegar a consensos que beneficien los diferentes estratos de la sociedad.

El poder legislativo debiera cumplir tres funciones imprescindibles para el funcionamiento cabal de las Instituciones democráticas: Congregar a los representantes más diversos y cercanos de la ciudadanía (función de representación); debiera constituir el foro cívico en el que se debatieran, se negociaran, o se construyeran consensos, se reelaboraran acuerdos y se redactaran leyes que regulen y guíen la sociedad (función legislativa); debiera ser también una Institución fiscalizadora para procurar consolidar un esquema de poliarquía ( gobierno de muchos) y de equilibrio institucional respecto al poder ejecutivo (función de control y fiscalización).

Un Poder legislativo que no cumpla cabalmente con su papel y sus funciones fundamentales, abdica de sus poderes y se convierte en una Institución débil, e irrelevante que estaría contribuyendo a una excesiva concentración de poder en el Ejecutivo, cosa que debemos cuidar, estos pensamientos no son nuestros, sino que pertenecen a los autores de la obra “Técnica Legislativa. Teoría, métodos y aspectos político- institucionales”, obra que se enmarcó en la cooperación que el PNUD le brindó al País y que fue editado en diciembre de 2009, pensamientos éstos que compartimos.

Legislar suele asociarse con “crear derecho” sin embargo, si profundizamos, veremos que no es tan así, intentaremos hacerlo.

Desde hace mucho tiempo se habla de crisis del Parlamento, de crisis de la Ley, y frente a ello, debemos ser cuidadosos para conocer sus causas y también las soluciones. A nivel de países desarrollados la combinación de la teoría jurídica con otras disciplinas ha ido desarrollando lo que puede denominarse técnica legislativa o ciencia de la legislación. En algunos países esto ya ha dado lugar a la formación de criterios jurisprudenciales a la hora de evaluar la constitucionalidad de las leyes. En nuestro país, lamentablemente, quienes ocupamos determinados cargos, en ocasiones, nos sentimos el ombligo del mundo y no somos capaces ni siquiera de recurrir a técnicos o especialistas para lograr leyes que no se caractericen por la utilización de un lenguaje retórico, lleno de expresiones, sin sentido claro, o cargadas de emotividad. En otras ocasiones también los legisladores creen ver intentos tecnócratas que le señalan a los parlamentarios como deben legislar y algunos creen que de esta forma se les retacea o se les arrebata el poder soberano que ha sido delegado en ellos. También la urgencia en legislar, como el carácter necesariamente particularizado de esa intervención, ha hecho colapsar los rasgos más característicos atribuidos a la racionalidad legislativa siendo sustituida por un uso y abuso estratégico de la legislación. A través de esto se trata de obtener ciertos resultados sin tener en cuenta que se pueden estar afectando funciones más profundas de la legislación. A mediados del siglo XX algunos juristas lanzaron un severo alerta sobre la crisis del derecho, ante el hecho evidente de que la legislación nacida bajo la promesa de introducir certeza en el derecho consuetudinario, se había vuelto el principal agente de un crecimiento caótico de las normas. Los síntomas más visibles serían inflación legislativa, improvisación de los contenidos, descuidos de la formulación técnica, inestabilidad de las soluciones etc.

Es necesario también, saber que la voluntad expresada por una votación en el Parlamento será una Ley si y solo si se han cumplido los requisitos establecidos previamente por la Constitución para que algo valga, para que pueda interpretarse como Ley. También, será preciso contar con la cooperación de aquellos que tienen que aplicarla: poder administrador y los Tribunales, si no fuera así esta quedaría flotando en una dimensión de pensamiento sin consecuencias prácticas. Esto lo manifiestan los autores Gerardo Caetano y Oscar Sarlo en la obra que mencioné antes.

En nuestro País existe un sistema de Parlamento bicameral, con una Cámara de Representantes o Diputados y otra de Senadores, las que actúan separada o conjuntamente, según lo que dispone la Constitución. A su vez, existen otros dos órganos fundamentales, que son la Asamblea General, reunión de ambas cámaras, y la Comisión Permanente. Estos cuatro son los órganos principales del Poder Legislativo.

Desde el punto de vista constitucional ambas cámaras tienen el mismo rango y en el proceso de elaboración de la ley poseen las mismas atribuciones, los proyectos de ley pueden originarse en cualquiera de ellas. Estos órganos son la cara visible del Parlamento, los que vemos por televisión, escuchamos por radio o leemos en la prensa escrita, pero el verdadero trabajo de un legislador se desarrolla en las comisiones. Estas se constituyen por materia, y su existencia tiene cierta correspondencia con los ministerios. Están integradas por un número reducido de miembros respetando la composición partidaria de la Cámara. En éstas el trabajo es más técnico y se deja de lado la retorica política.

El tema que nos ocupa (Responsabilidad Penal del empleador), en su proyecto original consta de cuatro artículos: el primero, refiere a quien en su calidad de empleador incumpliere con las normas de seguridad y salud en el trabajo ocasionando la muerte o una lesión grave o gravísima al trabajador será imputable de responsabilidad penal. El artículo establece que serán de aplicación en cuanto correspondan los artículos 314, 316, 317,318, y 321 del Código Penal.

El artículo 2 establece que quedan comprendido en el régimen de responsabilidad penal previsto en este proyecto de ley tanto el empleador principal como el subcontratista, intermediario o suministrador de mano de obra de acuerdo a las leyes Nº 18.099 del 24 de enero de 2007, y 18.251 de 6 de enero de 2008.

El artículo 3 refiere a la responsabilidad de las personas jurídicas y establece quienes serán penalmente responsables de acuerdo al artículo 1º.

El artículo 4 incorpora el numeral 18 al artículo 365 del Código Penal. Incumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo. “El empleador que habiendo sido intimado a regularizar aspectos vinculados a la seguridad y salud en el trabajo por la Inspección General del Trabajo y la Seguridad Social, no diera cumplimiento a las mismas”.

Antes de ingresar a señalar los diferentes aportes recibidos por la Comisión, me permito realizar una reflexión en voz alta y que trato, por mi forma de ser, de tener muy en cuenta: los seres humanos, y los gobernantes lo somos, cometemos errores, en algunos casos nos dejamos llevar por sentimientos o nos volvemos Robin Hood de la política, tratando de enmendar errores y poniéndonos de parte del que consideramos más débil, olvidándonos de actuar bajo los designios de la razón, con justicia y equidad, dejando la objetividad de lado, por ello a veces el péndulo se nos va de un extremo a otro sin percatarnos de la necesidad de que el mismo penda en el justo medio.
Ahora si, al grano

Durante el tratamiento del tema en Comisión, un colega diputado expuso que el valor a preservar es el de la vida, señalando que muere un trabajador por semana en accidentes de trabajo, y que muchas veces tiene que ver con la falta de inversión en materia de seguridad y salud laboral y la mayor cantidad de accidentes fatales, se da en el agro.

No siempre la responsabilidad es del empleador, a veces el trabajador se descuida o se sobrevalora en su tarea, o desconoce las normas. Al respecto el PIT CNT reconoce un problema cultural en el que se está trabajando. Muchas veces una concepción machista sobre el tema implica que algunos digan que no necesitan los implementos de seguridad, y que pueden subir a determinada altura sin protección. En realidad no utilizan la protección auditiva, la ocular, ni las máscaras de filtro cuando son necesarias. El movimiento sindical está trabajando en esto. Se pretende que esta comisión (legislación del trabajo) pueda otorgar una herramienta más que sirva de protección a la vida, por lo tanto aspira a que encontremos el consenso de todos los sectores.

En la Comisión nos preguntábamos: “·¿Quien tiene la capacidad organizacional del trabajo en este País? , ¿Los trabajadores? El colega diputado aquí presente afirmaba: “ No, no la tienen los trabajadores, sino la empresa, el patrón. Estamos convencidos de que debe promoverse un cambio cultural muy importante para la aplicación de las normas de seguridad, y los trabajadores vienen trabajando en ese sentido, desde hace mucho tiempo, tratando de desterrar prácticas inseguras. Pero no se puede decir que la responsabilidad del patrón, termina una vez entregados los elementos de protección personal. De ninguna manera es así. La obligación es generar un ámbito saludable en el trabajo, con las normas que impidan accidentes de trabajo, que poco tienen que ver con el azar, sino con la forma que se organiza el trabajo, con el ambiente de trabajo como tal”.

En su comparecencia el Pit – Cnt mencionó algunas características particulares del trabajo en la construcción, como la alta rotación, el trasiego de trabajadores en busca de puestos de trabajo y la zafralidad que imponen una predisposición a aceptar determinadas condiciones de trabajo que, a su entender en última instancia, generan las causas de la altísima accidentalidad en el sector. Ante ésta problemática instrumentaron medidas que le permitieron cerrar el año 2012 con 360 delegados, obreros de seguridad e higiene, que aprobaron los respectivos cursos que organizó, financió y promovió el sindicato de la construcción.

Informaron que, si bien muchas veces, comparten iniciativas con otros actores del sector, en algunos casos tienen que impulsarla solos, como en el caso de seguridad e higiene.

La formación y educación en materia de prevención de accidentes, debería empezar en la infancia, y por eso hace meses, se convino con el CODICEN trabajar en las escuelas a través de campañas concretas, como se hizo en el caso de prevención de accidentes de tránsito, de enfermedades etc.

Intentan imponer la obligatoriedad de impartir cursos de instrucción que permitan ubicarse al trabajador que no tenga experiencia en la industria. Aspiran a que sea una condición “sine qua non” para ingresar.

Reconocen que la modificación de la normativa requiere consensos, se trabaja conjuntamente con el sector empresarial y con el Ministerio de Trabajo, para modificar la Ley 8995 que fue producto antes de la negociación tripartita a causa de la larga cadena de accidentes graves que ocurrieron a principios y mediados de la década del 90.

Desean trabajar conjuntamente con las distintas instituciones, con los organismos públicos, con las cámaras empresariales, con los poderes del Estado, y con los sindicatos para reducir una accidentalidad que hoy es alarmante.

Se habla de un promedio de más de 50.000 accidentes a lo largo y ancho de las actividades económicas en los últimos tres años. En este sector cada dos días un trabajador queda con alguna discapacidad en forma permanente.

Se manifestó por parte de este sindicato que debemos tener en cuenta que este proyecto de ley también alcanza al Estado, que puede ser el que contrate y por lo tanto el que resulte responsable de manera subsidiaria. Está claro que el alcance es global y quien determina la organización del trabajo es responsable de las consecuencias del producto.

Frente a estas afirmaciones me pregunto: ¿Cuál hubiese sido la responsabilidad penal del señor Ministro de Trabajo o de las otras jerarquías del Ministerio cuando el accidente mortal de un limpiavidrios en dicha dependencia?

Walter Miglionico, especialista en salud laboral y asesor del Pit- Cnt, indicó que el colectivo de trabajadores que tiene más muertes y mutilados en el trabajo, lamentablemente posee escasa fuerza sindical, y es el de los trabajadores rurales.

Si uno se pone a analizar la forma que se ha organizado todo lo que tiene que ver con la salud y la seguridad en el trabajo, se advertirá que se ha hecho en base a una ley de 1914 que establece el claro mandato del deber de seguridad de los patrones. Efectivamente determina que las personas que tengan gente trabajando para ellas quedan obligadas a tomar las medidas de resguardo y seguridad. Desde 1914, los trabajadores están esperando que se ajuste esta cuestión, sin entrar a profundizar en la historia, en los últimos veinte años, han muerto casi mil quinientos trabajadores, y se preguntaba: ¿cuántos patrones han ido presos? ¿ en cuántos casos se violó ese deber de seguridad de exclusiva responsabilidad patronal que establece la ley de 1914?”

La FEDERACION RURAL: se preguntaba si por el hecho de tener una empresa en el Uruguay, uno puede terminar en una cárcel?, “nos preocupa muchísimo. Si esta iniciativa se aprueba tal como está, creemos que tendrá un impacto muy grande en el empleo, en el trabajo y en la inversión en todo el país, afirmó su presidente Miguel Sanguinetti.”

Para este sector está vigente el convenio Nº 184 de la OIT, que se menciona por su especificidad, donde contiene disposiciones sobre medidas de prevención y protección, seguridad de la maquinaria y ergonomía, manipulación y transporte de materiales, gestión racional de los productos químicos, manejo de animales y protección contra los riesgos biológicos, instalaciones agrícolas, trabajo de menores, trabajo de la mujer, trabajo zafrales, etc. se trata de un convenio muy amplio.

A raíz de este convenio se aprueba el decreto 321/009 que es producto de más de tres años del consenso entre el PIT CNT, representantes de los sindicatos rurales, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, las gremiales Asociación Nacional de Productores de Leche, Asociación Rural y Federación Rural.

También hacen mención al convenio internacional Nº 155 de la OIT, ratificado por nuestro país. Este convenio legisla sobre seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo, que fue aprobado en el año 1988. En algunas de sus disposiciones como el artículo 4º se establece que todo miembro deberá en consulta con las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores interesadas y habida cuenta de las condiciones y prácticas nacionales, formular, poner en práctica y reexaminar periódicamente una política nacional coherente en materia de seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo.

El art. 16 establece que deberá exigirse a los empleadores que, en la medida en que sea razonable y factible, garanticen que los lugares de trabajo, la maquinaria, el equipo y las operaciones y procesos que estén bajo su control, sean seguros y no entrañen riesgo alguno para la seguridad y salud de los trabajadores. Deberá exigirse a los empleadores que en la medida en que sea razonable y factible, garanticen que los agentes y las sustancias químicas, físicas y biológicas que estén bajo su control, no entrañen riesgo para la salud cuando se tomen medidas de protección adecuadas.

El artículo 19 establece: que deberán adoptarse disposiciones a nivel de empresa en virtud de las cuales: a) los trabajadores al llevar a cabo su trabajo cooperen con el cumplimiento de las obligaciones que incumben al empleador; b) los representantes de los trabajadores en la empresa cooperen con el empleador en el ámbito de la seguridad e higiene del trabajo.

Manifiesta la Federación Rural que en este proyecto no estamos hablando de normas de derecho laboral, no estamos hablando de responsabilidad laboral ni civil. Estamos considerando un proyecto que establece normas penales, se pretende modificar el Código Penal, agregar o tipificar nuevos delitos. Por lo tanto, los principios de que deben regir estas discusiones son los del derecho penal.

Según la Dra. Fernanda Maldonado, el proyecto no tiene en cuenta lo dispuesto por el Convenio Internacional Nº 155 de la OIT que no establece una obligación de seguridad, sino un deber de prevención. Además, el proyecto extiende la responsabilidad por accidente y su responsabilidad penal a todos los funcionarios del Estado. Hoy los sindicatos, en virtud del convenio Internacional Nº 155 y su decreto reglamentario, son responsables de esa prevención porque tienen sus delegados en la materia.

La Cámara Nacional de Comercio a través del Dr. Mailhos: expresó que el país ha adoptado el Convenio Nº 155, el Convenio Nº 161, y el Decreto Nº 291 del año 2007 que reglamenta el Convenio Internacional Nº 155. Entiende el Dr. Juan Mailhos que la regulación penal actual es suficiente para regular situaciones relativas a accidentes de trabajo. Es decir, que no nos encontramos ante un vacío legislativo, puesto que hay normas, y delitos que ya están tipificados a nivel penal, que sirven para regular las situaciones en las cuales puede haber responsabilidad penal por parte del empresario. Por tanto, no es necesario regular un delito o hacer una modificación al Código Penal en el sentido en el que se expresa esta iniciativa.

El Convenio Internacional Nº 155 y el propio Convenio Internacional Nº 161 establecen los servicios de salud en el trabajo. No nos encontramos ante una obligación de resultado. Los instrumentos internacionales hablan de garantizar la salud y seguridad en el trabajo de una forma razonable y factible por parte del empleador.

Considera al proyecto innecesario e incluso en cierto sentido le preocupa en cuanto a que algunas de sus cortas disposiciones podrían afectar bienes que tutela la Carta Magna de una manera muy especial, al consagrar un tipo penal abierto y al consagrar una responsabilidad objetiva.

Es muy difícil pensar que la tipificación de un delito va a cambiar de una manera real una realidad tan multi-causal y tan compleja como el tema de la seguridad y la salud del trabajo. También cree, referido a las políticas en esta materia, mucho más eficaz la labor de compartir información, de colaboración con el sector trabajador, de poder implementar, como se ha hecho, no solamente estas comisiones, sino también las instancias a nivel intra-empresa, con los delegados sindicales en materia de salud y seguridad, que colaboren con el empresario en cuanto a ver los riesgos y a poder prevenirlos, en definitiva, a tratar de minimizar al máximo en sus causas las condiciones que puedan dar lugar a accidentes de trabajo y no a través de una norma que penalice y que ponga en riesgo algunas garantías constitucionales importantes.

Al finalizar se preguntaba: ¿Responsabilizamos penalmente solo al empresario o también a quien debió, en cierto sentido, por su condición de delegado de salud y seguridad en el trabajo, velar por las buenas condiciones y el cumplimiento de las tareas en forma adecuada por parte de sus compañeros?

El Dr. Germán Aller, vinculado a ésta casa de estudios, afirma que parece bastante racional pretender un circuito de mayor protección para cualquier ciudadano, no solo pensando en este caso puntual. De todas formas, en este caso puntual es de recibo querer que haya ámbitos de protección. Pero, desde el punto de vista penal, hay que visualizar esto desde distintos ámbitos y perspectivas. No necesariamente hay que partir del supuesto de que la creación de tipo penales, es decir figuras delictuales, va a proteger mejor a un individuo. Eso no tiene respaldo empírico, estadístico ni criminológico. Un ejemplo más que evidentes es el delito de hurto. La agravación de la pena de hurto en ninguna parte del mundo ha disminuido el hurto. Pongo este ejemplo para tomar un parámetro estadísticamente irrefutable. Sin perjuicio de ello, es cierto que la sociedad recibe mensajes desde el ámbito legislativo y, concretamente desde lo punitivo, cuando se transforma una conducta en delictiva, es decir cuando emerge una conminación penal para una conducta. O sea que es un mensaje social pero no implica que necesariamente vaya a producir el efecto anhelado de que con esa descripción típica vaya a desaparecer o, aunque sea mitigarse la conducta criminal. Si bien esta afirmación es genérica, es perfectamente aplicable al caso que hoy nos ocupa.

Según el Dr. Aller se visualiza una cuestión muy frecuente en varios países, tanto de la región como de Europa y muchos otros que manejan criterios legislativos y jurídicos más o menos próximos y es un interés legislativo, muy comprensible, poder establecer una ley, vamos dejando de lado, sin quererlo, el hecho de que el código, al hacer abstracción, lo que hizo fue igualar a los ciudadanos. Y si hacemos un pedacito del código aparte, es decir una ley especial para regir a los trabajadores, luego tendremos que hacer otra para los empleadores, otra para los estudiantes, otra para las amas de casa, entonces ¿a donde vamos a parar?

Manifiesta el Dr. Aller que desde el punto de vista técnico y práctico, la posibilidad más próxima sin pensar en la eliminación completa del proyecto, tendría que remitirse a los criterios de imprudencia en términos generales. Entonces, no hace falta la disposición laboral, alcanza con ver que implica una actuación imprudente, y dentro de la imprudencia incluimos, como se hace actualmente, a la negligencia y a la impericia. No es necesario ir a buscar otra ley, alcanza con revisar en todo momento lo que acontece en esa situación en este país, aplicando un principio de realidad del Derecho Penal. No hay que quedarse con ficciones sino vivir la realidad y revisar en el caso concreto donde está esa imprudencia, no quedando encorsetados por una disposición legal que cuando se apruebe el proyecto puede ser buena pero dentro de un año ninguno de los aquí presente lo sabe a ciencia cierta. Lamentablemente, aunque en muchos casos se piensa en términos de provisoriedad o para una situación coyuntural, lo cierto es que lo mismo pensó el doctor Irureta del código Penal, suponiendo que no iba a durar más de veinte años, y ya pasó los setenta. Eso es una bofetada a nuestros anhelos de solucionar el problema dejando el mañana a la divina providencia; sin embargo, unas veces provee y otras no. Esa es otra realidad”.

Volviendo al principio de nuestra exposición, a la mencionada noción de “crear derecho”, aludimos a fenómenos muy diversos como producir un texto dotado de autoridad oficial, como puede ser el sancionar una Ley, lograr que sea comprendido como derecho por sus intérpretes y finalmente lograr que ese texto consiga motivar las conductas de sus destinatarios directos o de quienes tienen el cometido de hacerlo cumplir, para que lo hagan efectivamente de acuerdo con la intención con la cual fue sancionada.

Por ello estas Primeras Jornadas Académicas de la Licenciatura en Relaciones Laborales en honor al Profesor Emérito Héctor Hugo Barbagelata, que en su programa académico nos permite enriquecernos con el tratamiento del tema Responsabilidad Penal Empresarial, redundará en beneficio de la función legislativa al no quedar ésta reducida al estrecho recinto parlamentario.

Finalmente deseo comunicar que el día 10 de setiembre en el Parlamento le rendiremos un merecido homenaje al Prof. Emérito Dr. Héctor Hugo Barbagelata.
Muchas gracias”

 

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